【質問テーマ】

・土佐市・産業廃棄物焼却炉

●はた議員　日本共産党の秦愛でございます。

代表質問に引き続き、土佐市の中間処理施設の整備に関わり、個人質問を行います。

一連の流れは、代表質問で紹介した通りですが、産業廃棄物の焼却施設が建設された場所は、土佐市のブランド米である「岩戸米」や学校給食米など、土佐市が特段の配慮をしてきた農用地のど真ん中です。

この土地で、事業者は、廃プラスチックなどを含む産業廃棄物を他者から請負、焼却する事業、商売をすることを目的としながら、一方で、住民には「自家処理」だから許可を得る必要はないとし、「業」に必要な産業廃棄物の指導要綱の規定である、事前の住民説明も、十分に行わず、焼却施設を建設しました。

先日の代表質問で明らかになったのは、事業者は昨年8月の補助金申請の当初から、一貫して「業」である計画を示し、補助金を受け、環境対策課は9月時点で、「業」であるという情報共有をしていました。つまり、指導要綱としての対応が必要だったわけです。

しかし、担当課は住民や議員に対して、10月10日付で県が受理した事前協議、その焼却施設の整備については、「事業者が自家処理と言うから」、指導要綱の対象ではないとの説明を行ってきました。

これは、県自身が指導要綱に基づく業務の必要を知りながら、怠っていたと言う事ではないでしょうか。さらに、現在、「業」申請が出されていますが、指導要綱6条の「住民同意」がない状態である事も答弁で明らかとなりました。

住民からは「地権者の同意もない、指導要綱も守っていないのに、県が2,500万円の補助金を出していることも問題だ」という声も出ています。

私からは、特に県の指導要綱を順守できていない状況で、なぜ、県の補助金の支出が認められるのか。「高知県・新事業チャレンジ支援事業費補助金」2,500万円の支出は、そもそも妥当なのか。また、返還対象になるのではないかという視点と、さらに今後、県内で同じ事を起こさないような改善策が必要であるという点で以下、質問をしたいと思います。

まず、今回の土佐市の事案について、「業」である場合に必要な、県の産業廃棄物処理指導要綱の第6条に基づく「住民同意」が無くても、県は「違法ではない」から業許可は出せるものとしています。

明確な法律違反であれば、知事が許可の取り消しを行いますが、指導要綱に基づく、行政指導は任意の要請のため、必ず従う必要はありません。しかし、例外として、行政機関が法的措置を取ることを前提として、指導を行う場合があります。

つまり、指導要綱にも意義があり、悪質な場合や総合的に不適当な場合は、行政処分や法的措置に繋がるということです。

◆この指導要綱に反する状態について、県は不適当と捉えているのか。林業振興・環境部長にお聞きします。

○林業振興・環境部長　産業廃棄物処分業の許可申請におきましては、法令に定める規模未満で設置許可を要しない自家処理用の施設を先行して設置し、その後に、処分業の許可を取ることを妨げているわけではございません。

こうした場合であっても、法令に基づく環境保全のための基準等に関する審査や県の指導要綱に基づく、周辺住民の同意の取得など、施設の設置と処分業の許可を一体として行う場合と同様の手続きを取らせることとしています。

今回の事案については、事業者は昨年4月から 環境対策課に処分業の許可申請に関する相談を行っており、9月の時点で時価処理用の施設を先行して設置し、その後に処分業の許可を取る旨を示してきたところでございます。

このため、経過の違いはあるものの、事業者は最終的には処分業の許可を得ることを環境対策課に申し出ており、ダブルスタンダードのやり方にはあたらないと考えているところでございます。

一方、指導要綱で求める近隣住民 3名の方の同意は1度は確認をできましたが、その後 2名の方から、不同意の意思表明があったところでございます。その後、事業者において 歳取得ができなかったことについては、指導要綱が求める内容を満たせていない状態にあると考えております。

しかしながら、事業者は、近隣住民の同意の再取得に努めたほか、5回に渡る説明会の開催など、地域住民の不安解消に向けて一定の努力をしているところでございます。指導要綱に定める住民同意は法の許可要件ではありませんので、現在の状況は許可申請にあたって不適当と言えるものではないと捉えております。

●はた議員　部長の答弁で、9月の時点で自家処理用の申請をしたから、指導要綱から外したという風に言われておりますが、そこでお聞きをしますが、10月10日付で担当課が受理をした、指導要綱第7条に基づく申請、これには、施設の種類で書かれてありますが、中間処理施設・業としての整備を行うということになっていますが、

◆これと言われた答弁と違ってくるんですが、この点はどうなんでしょうか？

○林業振興・環境部長　あの申請自体にですね、先ほど自家処理の件でございますけれども、法令に根拠のない要綱の指導によって、今後規制される用途の施設に転用する計画があるという風な事由で設置を差し止めということは困難でございます。

事業者の自由な営業を規制することは財産権の侵害にもつながる恐れがあります。あの、今回の事案ではですね。申請者自体が、事業者が自家処理用施設を先行して、設置したいという申告に基づき、その後の施設を処分業に転用するための手続きを行うとしたところでございます。

●はた議員　◆指導要綱に反する状態があるという認識でしょうか。

○林業振興・環境部長 反するという認識ではございません。

●はた議員　もうその認識自体が問題だと思います。指導要綱の第6条には同意が必要。また、事前説明も必要というのが指導要綱ですので、それができていないっていうことを、なぜ認められないのか、非常に問題を感じます。

で、ここは指導要綱が守られていないという事実をしっかりと受け止めていただきたい。次に行きますが、今回の事案は生活や産業にも大きな影響を与えかねない環境問題であり、その点を配慮した県の指導要綱というのは大変重要なものです。ただ、法的拘束力がなく内部規定ですが、この間も、関係業界も含めて県民はこの指導要綱に従ってきました。

環境省が定めた自治体のための科学物質に関するリスクコミュニケーションマニュアルでは、住民がリスクを判断できる情報が十分に共有されることが最も重要だと述べており、その点では、事前説明や住民の合意を尊重した県の指導要綱は一定評価できると思います。

人間生活に欠かせない産業廃棄物行政を住民の理解のもとに取り組むという点では、県の指導要綱は大事なものです。しかし、先ほどの答弁であるように、この指導要綱に反していても違法でない、努力しているからと業が出せて、業許可が出せて、補助金も認められる状況に、県は何も問題を感じないのでしょうか。

事業者から説明を受けた複数の住民は指導要綱は関係ない、裁判したら勝つと言われてきましたが、

◆このように指導要綱が軽視されている現状を県はどう認識しているのか、林業振興・環境部長にお伺いいたします。

○林業振興・環境部長　事業者は指導要綱に基づき、事業計画を示した事前協議書を提出し、施設から300メートル以内に居住する対象となる。住民の方に事業計画を説明して同意を取得する努力をしているものです。

また、県の指導により対象となる住民の方以外の住民の皆様への説明会や現地見学会を開催しており、県としましては、こうした事業者の対応から必ずしも指導要綱や県の指導が軽視されているとの認識はしていないところでございます。

●はた議員　指導要綱は、建設前の事前説明を求めているわけですね。

それを守れてなかったっていうことをしっかり受け止めていただきたい。事業者が指導要綱関係ない 法的拘束力もない（と言っている）、それを行政が追認するなら、同じようなことが、土佐市だけではなくて、県内のあちこちで起きるということですよ。この指導要綱に沿っていない。それを追認しているっていう事は、真剣に深く、受け止めていただきたいと思います。

そこで、補助金の妥当性について、交付要綱などに照らした場合、問題がないのか。

補助金の支出の原則である「公益性」、公募要領の目的からみて、問いたいと思います。

本来、補助金は目的やテーマに沿って、交付要綱、公募要領などが定められ、審査を経て税金から交付が決定されます。今回の土佐市の事案も、補助金交付要領や公募要領に合致しているかが審査をされ、結果2500万円が振り込まれました。

廃プラスチックを含む産業廃棄物の焼却事業ができる小型炉 2基が購入されました。

そこで、補助金の公益性についてなんですが、現在、国は世界の流れに合わせ、2022年にプラスチックに係る資源循環の促進等に関する法律を制定し、そのもとで生産量とごみ排出量の抑制とリサイクルの推進、さらには、バイオマスプラスチックの開発利用も進めています。

特に大きな変化は新法の中で、プラスチック資源循環戦略の具体的行動として、2035年までに熱回収をしない。使用済みプラスチックは100% リユース・リサイクルするとしました。つまり、熱回収しない廃プラスチックは焼かないということです。

日本では一般廃棄物の8割を焼却しており、CO2を多く排出するため、国は焼くということが 温暖化に拍車をかけ、自然破壊をつくる要因であるとし、プラスチックの廃棄物処理の方針を焼却から資源循環へ大転換をするとしました。

法律ができて以来、国策によって廃プラスチックの焼却事業はリサイクルへと転換が求められてきました。これは、廃プラスチック焼却事業の公益性が変わってきたということでもあります。

◆県として、熱回収しない廃プラスチックは新法の言うとおり、100%リユース・リサイクルの方向が大事だと考えているのかどうか、林業振興・環境部長にお聞きをいたします。

○林業振興・環境部長 資源循環や環境負荷の低減のためには、国の方針にもあるとおり、使用済みのプラスチックのリユース・リサイクルや熱回収による100%有効利用の実現を目指すことは大切なことと考えています。

一方で、一般社団法人プラスチック循環利用協会が公表をしております令和4年のデータを基に試算をしてみますと、全国では熱回収をしていない使用済みプラスチックのリサイクル率は約66%となっています。このように使用済みプラスチックの全てを有効利用することが難しい現状にありましては、熱回収を伴わない焼却処理も必要になるものと考えております。

●はた議員　県の環境行政がいかに消極的だということが分かるような答弁だったと思いますが、今、国は、熱回収をしない廃プラスチックの焼却はなくしていくというふうに取り組んでいるわけです。それに、県もしっかり沿っていくべきではないでしょうか。

また、このチャレンジ補助金の交付要綱第3条では補助の目的及び補助対象事業の要件が書かれてあります。

内容は「コロナや物価高等で経済的な影響を受けた県内中小企業などを対象に、業績の回復、または持続的な事業運営、もしくは成長拡大を図ること」を目的として設備投資を伴う新たな取り組みに支援するとしています。しかし、熱回収しない廃プラスチックの焼却事業の将来見通しは県の補助金交付要綱の持続的な事業運営の点や成長拡大を図る、という点など、いずれの点に照らしても相入れないのではないでしょうか。

さらに、公募要領の目的に照らして支援対象となるのか。では、公募要領の注意事項には本事業では事業者が将来にわたって、持続的に競争力強化を図る取り組みを支援することとしていますが、熱回収しない廃プラスチックの焼却事業は国策によって無くしていく流れであり、既に競争力強化を図る分野ではなくなっているのではないでしょうか。公募要領の目的とも矛盾をしていると考えます。熱回収しない廃プラスチックの将来性を見た時に補助金の公益性、また交付要綱の成長拡大などがあるかという点、また 公募要領の競争力強化に資するかという点では、補助金の支出の目的から大きく乖離をしているとも思います。ここは問いませんけれども、こういう目的にあまりにも乖離した状態で2500万円の補助が出されていると、県民が納得するような状態ではないと思います。

次に問いたいのは、この補助金の交付容量に基づく交付決定の取り消しについてです。9月の土佐市市議会ではある市議は住民説明会に参加した後、当該事業者から何度も飲食の誘いがあったと本会議で発言しています。また、土地売買において、当初、農用地から除外をする手続きをする際、その理由は 建設残土の仮置き場的なものという説明だったそうです。しかし、結果は現状の通りです。本来、農用地の除外の原則は、土地利用の状況等から見て、農用地の区域以外に代替すべき土地がないことや、農業地区域の集団化、農作業の効率化や周辺農地に支障がないことが要件とされています。産業廃棄物の焼却事業として、本当に他に代替えする土地がなかったのでしょうか？近隣農家の多くの皆さんがここでは焼却事業をしないでほしいと指摘し、環境被害や風評被害など産業への悪影響を心配しています。

そもそも、産業廃棄物の焼却事業との申請であれば、農用地の除外はそもそもできなかった可能性は非常に高いのではないでしょうか。

◆農業に支障及ぼしかねない事態を心配する農業者さん達の声をどう受け止めているのか、農業振興部長の見解をお聞きします。

○農業振興部長　当該施設の周辺の農地では米の美味しさを競う、全国規模のコンクールにおいて 4年連続金賞を受賞した土佐岩戸米が生産されており、農業者の皆様から環境被害や風評被害を心配する声が上がっているということは承知をしております。

今後 そうした被害が発生しないよう、従業者の方には法令や土佐市との環境保全協定などに定められた守るべきことをしっかりと守り、農業者の不安の解消に努めていただきたいと考えております。

○はた議員　建設されてしまってからは、不安はもう本当に高まる一方だと思います。先日の土佐市の農業と環境を守る集いが8月18日に開かれました。

岩戸米生産者の方の声を紹介します。「12月の10日頃、突然、煙突が立ち、皆さんびっくりでした。僕たち、今の農家は苦しい中で、やりゆうけど、一般消費者の皆さんに見切りをつけられる。あの目に見えん怖さというのは辛いものをいつも感じています」こういう状況なんです。

この焼却事業がまだ業許可は出てない（＊質問時点）ですけれども、県としてどういう対応していくのか、本当に真剣に農業者の立場で考えるということも大事だと思います。ここで、この農用地の除外に関わっては、土佐市の市議会で質疑が行われ、市長が警察から捜査の依頼の問い合わせがあったとも答弁をしています。指導要綱を遵守できてない現状、「業」目的を知りながら、自家処理を理由に指導要綱の対象外としてきたことなど、一連の経過や実態は補助金交付要領 18条、補助金交付の取り消しの要件である、「偽り、その他不正の手段で補助金交付を受けた時」などに照らし検証する必要があると思いますが、一連の指摘のように不適当な場合があれば、知事の権限で検証することができると思いますが、知事はどうするのか、その判断をお聞きいたします。

○県知事 今、お話がございましたように、現行の補助金の交付要綱によりますと、例えば 補助金の申請内容の虚偽、あるいは重大な違法行為があるというようなことが合理的に疑われる場合、そしてそうした結果、補助目的に反するという可能性があるという場合には 必要な調査を行いまして、事実が確認されれば、制度としては交付決定の取消し、あるいは返還請求を行うことができる、そうした制度の建て付けになっているということだと思います。

ただ今ご指摘がありましたうち、例えば、事業者から市議への飲食の誘いがあったというような点につきましては、本件の問題は県の補助金に関して、違法行為があったかどうかということでありますので、この違法行為があったという疑いが、合理的にもたらされたとまでは言えないのではないか、そういう議論には無理があるのではないか、という風に考えます。

また、農地の件に関しましては、農地の転用が行われました後に、実際に申告のあった転用の目的に沿った形で行われたことは確認がされております。その後、別の用途で使用されたということでありますが、そのことをもって、違法とまでは言えないというのが、この農地法制にかかります確立した解釈であるという風に理解をいたしております。

さらに、この産業廃棄物の処理指導要綱に基づく要請についてのご指摘もございました。いわゆる住民の方々からの同意が撤回をされたということに鑑みますと、この処理要綱？

が求めていた内容、それが一部、結果としては満たされていない状況に現状はあるということは事実だと思いますし、そのことは私としては残念だと思いますけれども、元々この処理要綱というのは、行政指導であります。相手方の任意の協力ということを前提にして、提示をされるというものでありますから、この行政指導の求める内容を満たせていないということを持ちまして、これが違法であるとまでは言えない、従って、これを補助金の返還といった不利益に結びつけるということには、これは制度的には無理があるという風に考えております。

あの、むしろ逆に行政指導に従わないことを理由に、補助金の返還を命ずるといった不利益な処分を行うということになりますと、行政手続法との規定上、県の方がむしろ違法ではないかという責めを負う可能性が高いということではないかという風に受けております。

こうしたことを総合して考えますと、いずれも、虚偽の申請、違法な行為があったということを疑わせるような合理的な理由があるとまでは言えないという風に判断しております。この補助金は、経済対策として設備投資を行うということが目的の補助金でありますから、この目的は既に達せられているということを考えましても、改めてこの今回の補助金の支出の取り消し等に向けました検証作業を行う必要は認められないという風に判断しております。

●はた議員　非常に問題を感じます。法律に照らして問題がないという風に、知事は言われました。また、一方で 指導要綱、守れていない、それは残念だと言われました。で、その結果、何が起きているか、一方の産業廃棄物事業、これは産業として守れるけど、もう一方で周辺地域の農業、この第1次産業が壊滅的な影響を受けるかもしれない。成り立たないことが、将来あるかもしれない、そういうリスクを背負うわけです。一方の産業ともう一方の産業がこれほどまでに不公平に扱われるような状況を知事はいいと思いますか。

○県知事 そうした形で様々な利害が対立をしうる場面というのはあるというのは、一般論としてはあると思います。ただ、それを調整していくのが法律あるいはそれに基づく政省令ということでありますから、この法律の規定に基づいて、こういった利害の対立というのは 判断していかなければいけないということでございます。その意味であくまで、行政指導に違反したということをもって、この処分が違法だということにはならない。この廃掃法に基づきます許可というのは一種の規則行為であって、この法令に基づく基準が該当されれば、それは許可をせなければならないとそうした建て付けの構造になっているということはございますから、ないしは農地の問題につきましても、ただで申し上げたように、農地の法制について確立した解釈がございます。そういったものに照らして判断をしていかないといけないというのが、行政の立場だということをご理解いただきたいと思います。

●はた議員　やっぱり、知事が与える判断の影響は大きいです。補助金を検証するかどうか、検証しないと言いましたけれども、そのことによって農業者が苦しむということになるんです。

知事の判断が非常に重たいということを改めて言いたいと思います。

それと、廃掃法のことが繰り返し出てますけれども、廃掃法は産業廃棄物行政を認めると同時に、第9条住民・周辺地域への配慮、これも求めているわけです。ここがぶつかっている時に、権限を持つ知事が何も動かない。法律に書いてないから動かないっていうのは、あまりにも、私は無責任ではないかと思います。最後になりますが、あの県自身が法的拘束力を持つということが大事だと思いますので、最後に1問させていただきたいと思いますが、土佐市の事案から浮き彫りになったのは小型焼却炉の場合、設置許可がなく、後から業（の申請）を出せば、建設前の事前説明や地権者の同意がなくても 法的には問われないとする 抜け道が認められるということです。

このままでは、住民への必要な事前説明や透明性は担保されず、紛争もなくなりません。全国の自治体はどんな取り組みをしているか紹介したいと思います。

環境省の2024年3月の法律の施行条例の報告資料ですけれども、法的拘束力がある条例を持つことで、建設前の事前の届出を義務化する。そういうことが行われて、何が行われているか、見える化する取り組みがあの広がっております。例えば、岩手県、福島県、埼玉県、東京都、神奈川県、山梨県、三重県、大阪府、熊本県、札幌市、さいたま市、横浜市、川崎市、名古屋市、柏市、高知市。高知市も入っています。

◆県は事業の透明性の確保や県内市町村の地域格差、これを解消することを目指して、全国の取り組みも参考にして、小型焼却炉の条例化、法的拘束力を持つ、こういったことも検討していくことが必要だと思いますが、知事の見解をお聞きいたします。

○県知事 お話になりました。

小型焼却炉は、設置にあたりまして、ダイオキシン類対策特別措置法の規制対象とはならないものでありますが、一般的には産業廃棄物ではございませんで、いわゆる一般廃棄物の償却に使用されるものが多いという風に考えております。こうした小型焼却炉につきまして、自治体の独自条例により届出を求めるていると、こういうケースもあるというのは、ご指摘のとおりだと思っています。

ただ、この一般、廃棄物の処理は県ではございませんで、市町村の権限でございます。また、自治体ごとに様々な実情がございますので、県が条例でこの点について、一律の規制をかけるということには慎重であるべきだという風に考えます。

合わせて、県として何もしてないのかというお話がありましたが、廃掃法の中にもまさしく、周辺の住民の皆さんの安全確保のために、様々な技術基準、あるいは、スタッフの基準等々の基準が設けられるわけでありますので、それを許可の際には満たしているということは当然チェックをいたしますし、仮に許可をした場合には、その後のパトロールや、この遵守の状況などのチェック、こういったことは当然対応していくということをもって、周辺の皆さんの安全のために県として、しっかり対応していく、そういう考えであります。

●はた議員　十分対応していたら、このような事態にはならないわけです。

やっぱり制度の運用に抜け穴があると思います。そのことで、一方の産業が守れても、もう一方の産業、農業が影響を受けると、この重大な事態についてはしっかりと補助金の検証、そして、事業を認めるかどうか知事の権限ですから、知事がしっかりと判断していただきたい。そして、現場にも報告していただきたい。以上で質問を終わります。